2022年8月16日，自然資源部官網(wǎng)發(fā)布《自然資源部生態(tài)環(huán)境部國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》自然資發(fā)【2022】142號(hào)（下稱142號(hào)文），142號(hào)文由“加強(qiáng)人為活動(dòng)管控”“規(guī)范占用生態(tài)保護(hù)紅線用地用海用島審批”“嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管”等三部分構(gòu)成。

　　142號(hào)文第一條第（一）款首次允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的10項(xiàng)涉礦有限人為活動(dòng)，可以在生態(tài)保護(hù)紅線自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外開展，這為人與自然和諧共生又邁出了重要的一步。

　　142號(hào)文第一條第（一）款第7項(xiàng)、第8項(xiàng)及第一條第（三）款分別涉及地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查、開采、生態(tài)修復(fù)、礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償，直接涉及礦業(yè)權(quán)人的重大利益，對(duì)正在進(jìn)行的《自然保護(hù)區(qū)條例》和《礦產(chǎn)資源法》的修改會(huì)產(chǎn)生重大影響。本文現(xiàn)對(duì)142號(hào)文涉礦條款進(jìn)行文義解讀，供礦業(yè)權(quán)人和礦政管理人參考。

　　【原文】自然資源部生態(tài)環(huán)境部國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）……加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理，嚴(yán)守自然生態(tài)安全邊界，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，就有關(guān)事項(xiàng)通知如下……

　　【解讀】142號(hào)文依據(jù)三個(gè)中央文件制定，“加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理”重在加強(qiáng)，“嚴(yán)守自然生態(tài)安全邊界”重在嚴(yán)守，顯然142號(hào)文有加強(qiáng)管理，嚴(yán)守邊界之意。

　　【原文】第一條加強(qiáng)人為活動(dòng)管控

　　規(guī)范管控對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。生態(tài)保護(hù)紅線是國土空間規(guī)劃中的重要管控邊界，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外，禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合法律法規(guī)的前提下，僅允許以下對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等區(qū)域，依照法律法規(guī)執(zhí)行。

　　【解讀】“加強(qiáng)人為活動(dòng)管控”，針對(duì)的是人為活動(dòng)，非人為活動(dòng)不在此條范圍之內(nèi)，重點(diǎn)是加強(qiáng)管控。

　　此款層層設(shè)限，第一層限定為“不造成破壞的”，第二層限定為“有限人為活動(dòng)”，第三層限定為“核心保護(hù)區(qū)外”，第四層限定為“禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)”，第五層限定為“符合法律法規(guī)”，第六層限定為“僅允許以下對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)”，顯然，通過這六層限定之后，符合此款規(guī)定的人為活動(dòng)少之又少。

　　并且，“生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等區(qū)域，依照法律法規(guī)執(zhí)行”，也就是能否在三大區(qū)域開展有限人為活動(dòng)，除受上述六層限定之外，還要受三大保護(hù)區(qū)配套法律法規(guī)約束，部門規(guī)章或規(guī)范性文件不能作為在三大保護(hù)區(qū)內(nèi)允許人為活動(dòng)的依據(jù)。

　　可見，142號(hào)文在起草過程中對(duì)如何放開有限人為活動(dòng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，譴詞造句費(fèi)盡周折，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的有限人為活動(dòng)是從嚴(yán)控制的，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，禁止人為活動(dòng)是原則，限制人為活動(dòng)是常態(tài)，允許人為活動(dòng)是例外。

　　客觀地說，在生態(tài)優(yōu)先的大背景下，142號(hào)文能夠在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)打開允許有限人為活動(dòng)這個(gè)政策窗口，是對(duì)人與自然和諧共生理念的正確理解，是對(duì)“一刀切”政策的糾偏嘗試。

　　【原文】一條（一）款7項(xiàng)

　　地質(zhì)調(diào)查與礦產(chǎn)資源勘查開采。包括：基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)景調(diào)查等公益性工作；鈾礦勘查開采活動(dòng)，可辦理礦業(yè)權(quán)登記；已依法設(shè)立的油氣探礦權(quán)繼續(xù)勘查活動(dòng)，可辦理探礦權(quán)延續(xù)、變更（不含擴(kuò)大勘查區(qū)塊范圍）、保留、注銷，當(dāng)發(fā)現(xiàn)可供開采油氣資源并探明儲(chǔ)量時(shí)，可將開采擬占用的地表或海域范圍依照國家相關(guān)規(guī)定調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線；已依法設(shè)立的油氣采礦權(quán)不擴(kuò)大用地用海范圍，繼續(xù)開采，可辦理采礦權(quán)延續(xù)、變更（不含擴(kuò)大礦區(qū)范圍）、注銷；已依法設(shè)立的礦泉水和地?zé)岵傻V權(quán)，在不超出已經(jīng)核定的生產(chǎn)規(guī)模、不新增生產(chǎn)設(shè)施的前提下繼續(xù)開采，可辦理采礦權(quán)延續(xù)、變更（不含擴(kuò)大礦區(qū)范圍）、注銷；已依法設(shè)立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)探礦權(quán)開展勘查活動(dòng)，可辦理探礦權(quán)登記，因國家戰(zhàn)略需要開展開采活動(dòng)的，可辦理采礦權(quán)登記。上述勘查開采活動(dòng)，應(yīng)落實(shí)減緩生態(tài)環(huán)境影響措施，嚴(yán)格執(zhí)行綠色勘查、開采及礦山環(huán)境生態(tài)修復(fù)相關(guān)要求。

　　【解讀】“地質(zhì)調(diào)查與礦產(chǎn)資源勘查開采”中，前者是后者的基礎(chǔ)，前者對(duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)小；后者對(duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)大，其中開采對(duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)比勘查對(duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)更大。前者多為國家出資，是以觀察研究為基礎(chǔ)的公益性調(diào)查工作；后者或?yàn)閲页鲑Y或?yàn)樯鐣?huì)資本出資，是以查明礦產(chǎn)資源和開發(fā)礦產(chǎn)資源為目的的商業(yè)性活動(dòng)。前者是格物，判斷有沒有礦和有什么礦；后者是致知，查明有多少礦和怎么將礦開采出來。顯然，在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)之外，允許開展地質(zhì)調(diào)查活動(dòng)是新的政策導(dǎo)向、允許開展勘查活動(dòng)會(huì)受到諸多限制、允許開展開采活動(dòng)是例外。142號(hào)文雖然對(duì)礦業(yè)活動(dòng)開了一個(gè)窗口，但窗口極小，能夠進(jìn)入這個(gè)窗口的礦業(yè)活動(dòng)極為有限。即便窗口開的更大一些，如果涉礦配套政策不做調(diào)整，探采積極性得不到充分調(diào)動(dòng)，恐怕142號(hào)文會(huì)觀望者多、響應(yīng)者少。

　　現(xiàn)針對(duì)142號(hào)文第一條第（一）款第7項(xiàng)具體內(nèi)容解讀如下：

　　其一、“基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)景調(diào)查等公益性工作；

　　【解讀】基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查對(duì)生態(tài)環(huán)境擾動(dòng)較小，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)景調(diào)查是保障礦產(chǎn)安全的基礎(chǔ)。允許這兩種調(diào)查在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)之外開展，是新的規(guī)定，但前提是公益性的，商業(yè)性的應(yīng)不包括在內(nèi)。

　　其二、“鈾礦勘查開采活動(dòng)，可辦理礦業(yè)權(quán)登記”

　　【解讀】允許在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外開展鈾礦勘查開采活動(dòng)，并可以辦理探礦證、采礦證，是保障我國核原料供應(yīng)、保障我國能源安全和軍事戰(zhàn)略安全的現(xiàn)時(shí)需要，在生態(tài)優(yōu)先與國家安全之間，保障國家安全應(yīng)是正確的選擇。

　　其三、“已依法設(shè)立的油氣探礦權(quán)繼續(xù)勘查活動(dòng)，可辦理探礦權(quán)延續(xù)、變更（不含擴(kuò)大勘查區(qū)塊范圍）、保留、注銷，當(dāng)發(fā)現(xiàn)可供開采油氣資源并探明儲(chǔ)量時(shí)，可將開采擬占用的地表或海域范圍依照國家相關(guān)規(guī)定調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線”

　　【解讀】在不擴(kuò)大勘查區(qū)塊范圍的前提下，允許在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)之外，繼續(xù)已有的油氣勘查和辦理已有的油氣探礦權(quán)登記手續(xù)，是為油氣探采專門預(yù)留的窗口。并且在探明儲(chǔ)量時(shí)允許將開采區(qū)域調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線，是為油氣開采開辟了綠色通道，也是在堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)禁止開采的底線。油氣資源是我國的戰(zhàn)略資源，保障油氣供應(yīng)，是保障能源安全的重要一環(huán)。142號(hào)文作出這樣的規(guī)定，有保障我國能源安全的深遠(yuǎn)用意。

　　其四、“已依法設(shè)立的油氣采礦權(quán)不擴(kuò)大用地用海范圍，繼續(xù)開采，可辦理采礦權(quán)延續(xù)、變更（不含擴(kuò)大礦區(qū)范圍）、注銷”

　　【解讀】在不擴(kuò)大用地用海范圍的前提下，允許在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)之外繼續(xù)油氣開采，并可以辦理采礦權(quán)登記手續(xù)，有尊重事實(shí)、保持現(xiàn)狀之意，應(yīng)是為了保障能源安全，目的是將能源的飯碗端在自己手里。

　　其五、已依法設(shè)立的礦泉水和地?zé)岵傻V權(quán)，在不超出已經(jīng)核定的生產(chǎn)規(guī)模、不新增生產(chǎn)設(shè)施的前提下繼續(xù)開采，可辦理采礦權(quán)延續(xù)、變更（不含擴(kuò)大礦區(qū)范圍）、注銷

　　【解讀】礦泉水和地?zé)岬拈_采，對(duì)生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)較小，在不改變現(xiàn)狀的前提下，允許在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)之外繼續(xù)開采，并可以辦理采礦權(quán)登記手續(xù)，符合人與自然和諧共生的理念。

　　其六、“已依法設(shè)立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)探礦權(quán)開展勘查活動(dòng)，可辦理探礦權(quán)登記，因國家戰(zhàn)略需要開展開采活動(dòng)的，可辦理采礦權(quán)登記。”

　　【解讀】鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦這八類礦產(chǎn)，或是對(duì)外進(jìn)口依存度超過70%的礦產(chǎn)，或是我國急需的新能源礦產(chǎn)，或是正對(duì)我國卡脖子的礦產(chǎn)，或是極為重要的軍工礦產(chǎn)，允許這些礦產(chǎn)在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)之外進(jìn)行勘查并可辦理探礦權(quán)登記，甚至在國家戰(zhàn)略需要時(shí)，可以開采、可以辦理采礦權(quán)登記，是為了防止萬一出現(xiàn)極端事件時(shí)保障特殊戰(zhàn)略性礦種的基本供應(yīng)，應(yīng)屬戰(zhàn)略考量和特殊安排。

　　八類礦產(chǎn)之后的“等”字，是否包含如金之類的其他戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，理解上存在爭議，尚待142文的制定者作出解釋。金作為具有金融屬性的特殊戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，對(duì)保障我國經(jīng)濟(jì)安全具有重要意義。并且戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的重要性并不是一成不變的，隨著新的發(fā)現(xiàn)、新的應(yīng)用、新的供需狀況等因素的改變而發(fā)生調(diào)整，若僅對(duì)列明的八類礦產(chǎn)打開窗口，而不對(duì)金等現(xiàn)在的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)或?qū)淼膽?zhàn)略性礦產(chǎn)預(yù)留窗口，缺少戰(zhàn)略前瞻。顯然，“等”字應(yīng)當(dāng)包含金等現(xiàn)在和將來的其他戰(zhàn)略性礦產(chǎn)。

　　“上述勘查開采活動(dòng)，應(yīng)落實(shí)減緩生態(tài)環(huán)境影響措施，嚴(yán)格執(zhí)行綠色勘查、開采及礦山環(huán)境生態(tài)修復(fù)相關(guān)要求。”

　　【解讀】開展142號(hào)文第一條第（一）款第7項(xiàng)所列舉的勘查開采活動(dòng)時(shí)，必須做好三方面的工作：

　　其一、減緩生態(tài)環(huán)境影響措施；其二、嚴(yán)格執(zhí)行綠色勘查、開采的相關(guān)要求；其三，嚴(yán)格執(zhí)行礦山環(huán)境生態(tài)修復(fù)相關(guān)要求。也就是允許礦業(yè)權(quán)人有限勘查和開采的同時(shí)，礦業(yè)權(quán)人必須做好上述三項(xiàng)工作，否則，隨時(shí)面臨被叫停的風(fēng)險(xiǎn)。這就要求礦業(yè)權(quán)人在允許勘查開采后，必須嚴(yán)格執(zhí)行142號(hào)文的規(guī)定。

　　【原文】第一條（一）款8項(xiàng)依據(jù)縣級(jí)以上國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃開展的生態(tài)修復(fù)。

　　【解讀】允許在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)之外，依據(jù)規(guī)劃開展生態(tài)修復(fù)工作，這里的生態(tài)修復(fù)，應(yīng)當(dāng)包括歷史遺留的和新形成的涉礦生態(tài)修復(fù)。這一規(guī)定，符合設(shè)立生態(tài)保護(hù)紅線的本意，更加人性化。值得提醒的是，在實(shí)施生態(tài)修復(fù)工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)劃在先，實(shí)施生態(tài)修復(fù)工作在后。

　　【原文】第一條（三）款有序處理歷史遺留問題。生態(tài)保護(hù)紅線經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，對(duì)需逐步有序退出的礦業(yè)權(quán)等，由省級(jí)人民政府按照尊重歷史、實(shí)事求是的原則，結(jié)合實(shí)際制定退出計(jì)劃，明確時(shí)序安排、補(bǔ)償安置、生態(tài)修復(fù)等要求，確保生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

　　【解讀】此款為生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出、何時(shí)退出、如何補(bǔ)償、如何生態(tài)修復(fù)等關(guān)乎礦業(yè)權(quán)人切身利益的問題作出了制度安排。也是尊重歷史、保障礦業(yè)權(quán)、保障用益物權(quán)、取信于民、行政擔(dān)當(dāng)、依法治國的具體體現(xiàn)。

　　【結(jié)語】142號(hào)文為涉礦活動(dòng)打開了一個(gè)政策窗口，落實(shí)了人與自然可以和諧共生的理念，為涉礦有限人為活動(dòng)可以在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)之外開展創(chuàng)造了政策機(jī)會(huì)，從這一角度說，142號(hào)文的出臺(tái)是正面的、積極的。但從國家安全的戰(zhàn)略角度、從能源礦產(chǎn)安全角度審視，本次政策窗口開的并不徹底，理論上能開展的涉礦人為活動(dòng)經(jīng)過精挑細(xì)選后少之又少，真正能實(shí)際開展的涉礦人為活動(dòng)尚待在142號(hào)文執(zhí)行之后觀察驗(yàn)證。

　　142號(hào)文作為一個(gè)兩部一局制定的部際規(guī)范性文件，能夠在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)為礦業(yè)打開一個(gè)小的政策窗口，難能可貴，值得肯定。

　　現(xiàn)包括疫情和俄烏戰(zhàn)爭在內(nèi)的國內(nèi)國際形勢(shì)復(fù)雜多變，面對(duì)百年未有之大變局，我國正在構(gòu)建國內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)，已將能源礦產(chǎn)安全上升為國家安全。保障能源礦產(chǎn)安全，人人有責(zé)。

　　希望正在進(jìn)行的《自然保護(hù)條例》和《礦產(chǎn)資源法》修訂中，給礦業(yè)打開更多的政策窗口，希望礦業(yè)人嚴(yán)格執(zhí)行142號(hào)文的規(guī)定，希望各界給予礦業(yè)更多的包容和理解。

　　（本文作者：曹旭升，系中國地質(zhì)大學(xué)（北京）自然資源法治研究中心研究員、礦業(yè)律師；王晨，系武漢工程大學(xué)法商學(xué)院研究生）