2014年，國務(wù)院頒布《不動產(chǎn)登記暫行條例》。2021年1月1日開始實施的民法典也對完善不動產(chǎn)登記制度提出了新要求。近日，自然資源部發(fā)布不動產(chǎn)登記法（征求意見稿）（以下簡稱征求意見稿），向社會公開征求意見，為期一個月。征求意見稿共9章126條，包括總則、登記機構(gòu)和人員、登記簿和權(quán)屬證書、登記程序、權(quán)利登記等。

　　征求意見稿設(shè)計了哪些主要登記制度？有哪些亮點？征求意見稿的公布是否意味著不動產(chǎn)登記立法進程的加快？有何意見建議？圍繞這些問題，《法治日報》記者采訪了北京理工大學(xué)法學(xué)院教授、民法典研究中心主任孟強和北京市物權(quán)法學(xué)研究會副會長畢文強。

　　事關(guān)千家萬戶重大利益

　　不動產(chǎn)登記亟待法治化

　　記者：不動產(chǎn)登記立法何以如此重要？

　　孟強：不動產(chǎn)是人民群眾最重要的財產(chǎn)，不動產(chǎn)登記關(guān)系千家萬戶的重大財產(chǎn)利益和財產(chǎn)安全。對于不動產(chǎn)這種非常重要的財產(chǎn)權(quán)利，依法通過登記的方式明確其歸屬，事關(guān)我們每一個人。從物權(quán)法到民法典，對于不動產(chǎn)物權(quán)的變動，一般原則都是采取登記生效制度。比如不動產(chǎn)買賣、贈與，不辦理轉(zhuǎn)移登記，就是不辦理過戶，當(dāng)事人之間的約定不能發(fā)生物權(quán)變動效力，受讓方不能取得不動產(chǎn)的權(quán)利。所以，依法明確登記制度，包括不動產(chǎn)登記機關(guān)的設(shè)置、具體登記審查要件、登記錯誤的賠償責(zé)任等，都需要通過專門的不動產(chǎn)登記法加以具體規(guī)定，保護交易安全、保護老百姓的不動產(chǎn)權(quán)利。

　　畢文強：近年來，產(chǎn)權(quán)保護越來越重要，國家越來越重視不動產(chǎn)登記立法工作，制定不動產(chǎn)登記法迫在眉睫。

　　隨著《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》的頒布實施，我國已經(jīng)逐步建立起不動產(chǎn)登記制度體系，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作取得了豐富的實踐經(jīng)驗和立法成果，保障了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度落地實施。

　　新時代，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作面臨新形勢、新要求。一方面，隨著改革不斷深入，產(chǎn)權(quán)保護的重要性與行政法規(guī)、規(guī)章效力層次較低的矛盾日益凸顯；另一方面，各地形成很多好經(jīng)驗，亟待立法總結(jié)提煉，推進不動產(chǎn)登記法治化。

　　記者：從不動產(chǎn)登記立法進程來看，此次發(fā)布征求意見稿的意義何在？

　　孟強：2014年，國務(wù)院頒布《不動產(chǎn)登記暫行條例》。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出推進確權(quán)登記法治化。2016年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》要求，進一步完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，推進產(chǎn)權(quán)保護法治化。2021年1月1日開始實施的民法典也對完善不動產(chǎn)登記制度提出新要求。

　　從2014年出臺《不動產(chǎn)登記暫行條例》到如今公布征求意見稿，一方面說明，在8年時間里，我們在不動產(chǎn)登記法治化問題上已經(jīng)形成一定的共識，為制定不動產(chǎn)登記法打下堅實的社會基礎(chǔ)；另一方面，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作取得的豐富實踐經(jīng)驗和立法成果，也為制定不動產(chǎn)登記法打下堅實的立法基礎(chǔ)。

　　因此，征求意見稿的公布，意味著不動產(chǎn)登記法的制定工作已經(jīng)提上立法日程。

　　記者：不動產(chǎn)登記法預(yù)計多久能夠出臺？

　　孟強：征求意見稿共9章126條，包括總則、登記機構(gòu)和人員、登記簿和權(quán)屬證書、登記程序、權(quán)利登記等，從內(nèi)容上看已經(jīng)相當(dāng)完善。不動產(chǎn)登記法已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃一檔項目，所以立法進程應(yīng)該會很快，3至5年內(nèi)就有可能頒布實施。

　　規(guī)定設(shè)立不動產(chǎn)登記官

　　提出不動產(chǎn)登記電子化

　　記者：與《不動產(chǎn)登記暫行條例》相比，征求意見稿最主要的亮點有哪些？

　　畢文強：從立法目的與立法框架上來看，征求意見稿在不動產(chǎn)登記實踐基礎(chǔ)上進行了系統(tǒng)化梳理，使我國不動產(chǎn)登記制度首次有了統(tǒng)一邏輯框架，更具有體系性和實操性。

　　登記的權(quán)利類型增加了。由原來的9類增加至13類，增加了國家自然資源所有權(quán)、居住權(quán)、探礦權(quán)和采礦權(quán)以及取水權(quán)。同時在原有的森林、林木的所有權(quán)的基礎(chǔ)上增加了使用權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)增加了土地經(jīng)營權(quán)，也為可以登記的權(quán)利類型。

　　建立不動產(chǎn)登記官制度。該法設(shè)立不動產(chǎn)登記人員職稱，并對登記機構(gòu)和登記人員有了明確的要求。登記機構(gòu)中明確要求就有關(guān)登記事項詢問申請人并制作詢問筆錄，并對詢問內(nèi)容也有專門的條文進行了規(guī)定；明確了登記人員的審查義務(wù)及實地查看義務(wù)。對登記機構(gòu)及登記人員的登記工作有了明確系統(tǒng)的標準規(guī)范。

　　對登記類型、登記原則、登記的權(quán)利類型均作了細化的規(guī)定，非常有利于實際操作。首次明確依申請登記、屬地登記、一體登記、連續(xù)登記的原則，特別是一體登記與連續(xù)登記，對于有效保護申請權(quán)益有積極作用。同時對于各類型的權(quán)利登記也作了細化，比如對因繼承或受遺贈取得不動產(chǎn)申請登記的，細化了不動產(chǎn)登記機構(gòu)確認繼承權(quán)的依據(jù)類型，如人民法院生效法律文書、告知承諾制、遺產(chǎn)管理人、公證等方式。首次提出告知承諾制可以確認繼承權(quán)，并對告知承諾制有部分規(guī)定。

　　完善土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的權(quán)利登記，有利于鄉(xiāng)村振興與農(nóng)民權(quán)益保護。進一步完善了土地承包經(jīng)營權(quán)的登記規(guī)范，并對土地經(jīng)營權(quán)的登記確權(quán)也予以規(guī)定，這從法律上進一步保護了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，進一步維護了交易安全。同時，對于宅基地使用權(quán)的完善，也有利于下一步推進農(nóng)村宅基地的相關(guān)改革，對于進一步盤活農(nóng)村資產(chǎn)、增加農(nóng)民收益渠道有著較為重要的影響。

　　孟強：征求意見稿嚴格落實民法典關(guān)于不動產(chǎn)登記的一些基本原則和重要制度，使其得以細化，有利于民法典相關(guān)規(guī)定的落地實施。

　　征求意見稿的內(nèi)容非常豐富，吸收了《不動產(chǎn)登記暫行條例》實施以來的有益經(jīng)驗，完善了相關(guān)登記規(guī)則，體現(xiàn)了近年來不動產(chǎn)登記實踐中的法治進步。

　　征求意見稿特別強調(diào)運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)手段實現(xiàn)不動產(chǎn)登記的電子化，體現(xiàn)了科技發(fā)展的時代特色。

　　征求意見稿體現(xiàn)了民法典和其他法律中的不動產(chǎn)物權(quán)新類型，使這些權(quán)利能夠進行登記。比如，民法典規(guī)定了居住權(quán)，征求意見稿明確提出居住權(quán)的登記問題。再比如，農(nóng)村土地三權(quán)分置改革以來，土地承包經(jīng)營法和民法典中都對此作了相關(guān)規(guī)定，征求意見稿還對土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的登記規(guī)則進行細化等。

　　登記程序應(yīng)盡可能細致

　　權(quán)利行使和救濟需明確

　　記者：您認為征求意見稿還有哪些地方需要補充或完善？

　　孟強：對于一些重要的不動產(chǎn)權(quán)利類型，例如不動產(chǎn)信托登記，征求意見稿沒有相應(yīng)規(guī)定。根據(jù)信托法，設(shè)立信托，對于信托財產(chǎn)，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記，但征求意見稿并沒有提到信托登記，這就導(dǎo)致以不動產(chǎn)作為信托財產(chǎn)的信托，仍然無法辦理信托財產(chǎn)的登記，這對于信托制度的落地生根、發(fā)揮作用存在不利影響，因此建議草案將不動產(chǎn)信托登記納入其中，設(shè)置為登記的一種類型，使信托財產(chǎn)得以明確歸屬、信托法律關(guān)系得以彰顯。

　　此外，不動產(chǎn)登記制度主要是程序性規(guī)定，目的是建立其保障不動產(chǎn)權(quán)利人的具體規(guī)范流程。不動產(chǎn)登記法應(yīng)當(dāng)盡量貼合實際、具有可操作性、可執(zhí)行性。因此，建議征求意見稿應(yīng)當(dāng)將登記程序盡可能規(guī)定得細致詳盡，才有利于登記部門的實務(wù)操作，也有利于不動產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利行使和救濟。

　　畢文強：征求意見稿第十六條、第十七條、第十八條對于首次提出的登記代理制度、登記責(zé)任保險、登記賠償基金，需要進一步完善。

　　建議征求意見稿補充不動產(chǎn)登記與確定權(quán)利（確權(quán)）的區(qū)別，登記機構(gòu)只對權(quán)屬無爭議的不動產(chǎn)予以登記。對于有權(quán)屬爭議的不動產(chǎn)權(quán)利的確定可以明確申請人的救濟途徑。

　　征求意見稿第二十九條規(guī)定，自然人處分不動產(chǎn)，委托代理人申請登記的，授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)經(jīng)不動產(chǎn)登記機構(gòu)見證。建議對如何見證作出說明。

　　對權(quán)利人忘記注銷或不注銷，建議法律有明確規(guī)定權(quán)利滅失情形或可以依職權(quán)注銷。（本報記者 陳磊）