黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”的前瞻性、戰(zhàn)略性重大舉措。我國(guó)解決絕對(duì)貧困問(wèn)題時(shí)采取的有效政策舉措,對(duì)解決相對(duì)貧困問(wèn)題具有借鑒意義。但需要認(rèn)識(shí)到,同解決絕對(duì)貧困問(wèn)題相比,解決相對(duì)貧困問(wèn)題要更為復(fù)雜艱難,將是一個(gè)更為長(zhǎng)期的過(guò)程。為此,必須更新反貧困的理念思路,構(gòu)建反相對(duì)貧困的政策、制度和長(zhǎng)效機(jī)制。
一、相對(duì)貧困的成因
相對(duì)貧困問(wèn)題具有“轉(zhuǎn)型期”與“過(guò)渡期”的鮮明特征,它是在一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素綜合作用下產(chǎn)生的,既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性現(xiàn)象,也同相關(guān)公共政策在統(tǒng)籌兼顧方面存在缺失、基本公共服務(wù)供給的體制機(jī)制不健全等有關(guān)。相對(duì)貧困的成因主要有幾個(gè)方面:
1.任何時(shí)期都會(huì)存在相對(duì)貧困人群,這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的
要理解相對(duì)貧困的成因,先要明白相對(duì)貧困問(wèn)題在任何時(shí)候都會(huì)存在。這是因?yàn)榫用袷杖胨綇牡偷礁呤且粋€(gè)連續(xù)的曲線,總有一部分社會(huì)成員的收入水平處于底層。
建立了相應(yīng)社會(huì)保障制度,比如基本生活保障制度(在我國(guó)為最低生活保障制度)的國(guó)家,都會(huì)通過(guò)相應(yīng)的制度安排保障收入最低的那一部分社會(huì)成員維持最基本生活的需要,而比最低收入人群收入水平稍高的一部分人就成了相對(duì)貧困人口。
按照全國(guó)居民五等份收入分組法,2018年,我國(guó)收入最低的20%居民人均可支配收入只有6440元,次低的20%居民人均可支配收入為14361元,處于中間狀態(tài)的20%居民人均可支配收入為23189元,收入最高的20%居民人均可支配收入達(dá)70640元,次高的20%居民人均可支配收入為36471元。20%收入最低的居民中,收入水平低于城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的,按照“應(yīng)保盡?!薄耙粋€(gè)不能少”的要求,都納入到了低保和其他社會(huì)幫扶范圍,而高于低保標(biāo)準(zhǔn)的那一部分居民比上不足,比下有余,享受不到低保和其他社會(huì)幫扶,生活過(guò)得并不寬裕,處于相對(duì)貧困狀態(tài)。
2.我國(guó)現(xiàn)階段相對(duì)貧困問(wèn)題是在特定歷史條件下出現(xiàn)的
任何社會(huì)都存在分層現(xiàn)象,有一部分社會(huì)成員居于社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的上層,也就不可避免的有一部分社會(huì)成員居于社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的下層。分層不可怕,關(guān)鍵是要形成一種開(kāi)放式的社會(huì)階層結(jié)構(gòu),處于社會(huì)下層的社會(huì)成員通過(guò)自身努力和合理的社會(huì)流動(dòng)機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)順暢的向上流動(dòng),從而改變自身的不利處境。
我國(guó)現(xiàn)階段的相對(duì)貧困問(wèn)題,恰恰是在社會(huì)分層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)固化趨勢(shì)的背景下產(chǎn)生的。住房“夾心層”群體的出現(xiàn)正是如此。我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革以后,逐步形成了以市場(chǎng)為主導(dǎo)的房地產(chǎn)市場(chǎng),盡管政府出臺(tái)了一系列保障性住房政策,加大了保障性住房建設(shè)的投入,使大批住房困難家庭享受到了政府保障性住房的實(shí)惠,但同時(shí)也出現(xiàn)了相當(dāng)一批完全依靠個(gè)人的經(jīng)濟(jì)能力買(mǎi)不起商品房,但又享受不到政府保障性住房政策的數(shù)量龐大的“夾心層”群體,主要包括剛畢業(yè)的大學(xué)生、外出務(wù)工人員以及普通白領(lǐng)。
3.相對(duì)貧困問(wèn)題是相對(duì)于消除絕對(duì)貧困取得巨大成就而凸顯的
在建立和實(shí)行最低生活保障制度之前,收入水平最低的那一部分居民自然是生活最困難的,比他們收入稍高的城鎮(zhèn)居民的生活雖然過(guò)得并不寬裕,但日子勉強(qiáng)也能過(guò)得去,且心理上不會(huì)有攀比。
收入水平低于低保的城鎮(zhèn)居民享受到低保和其他社會(huì)幫扶救助后,基本生活需要得到了有效保障,而一些收入水平高于低保標(biāo)準(zhǔn)因而享受不到低保和其他社會(huì)幫扶救助的部分城鎮(zhèn)居民,他們的實(shí)際生活水平比低保對(duì)象好不了多少,其中“支出型”貧困家庭甚至比低保群體的生活還要困難,相對(duì)貧困問(wèn)題就凸顯了出來(lái)。特別是消除絕對(duì)貧困取得決定性勝利之后,相對(duì)貧困人口的心態(tài)發(fā)生了變化。因此我們必須順應(yīng)這種變化,滿足相對(duì)貧困人口的需求,加大反相對(duì)貧困力度。
4.相對(duì)貧困問(wèn)題與相關(guān)公共政策在統(tǒng)籌兼顧方面的缺失具有直接的關(guān)系
我們?cè)诿鎸?duì)一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題時(shí),通常會(huì)制定和實(shí)施相應(yīng)的公共政策。盡管制定和實(shí)施這些公共政策的愿望是良好的,但毋庸置疑的是,任何公共政策都是一把雙刃劍,在維護(hù)、保障和實(shí)現(xiàn)一部分社會(huì)群體、社會(huì)成員的利益時(shí),可能沒(méi)有兼顧到另一部分社會(huì)群體、社會(huì)成員的合理利益關(guān)切。
近年來(lái),我們聚焦消除絕對(duì)貧困,運(yùn)用舉國(guó)體制解決了最低收入人群的基本生活保障問(wèn)題,建立了包括最低生活保障制度在內(nèi)的“8+1”社會(huì)救助體系,收入水平低于低保標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)成員得到了“應(yīng)保盡?!?。但是,對(duì)“低保邊緣群體”,特別是“支出型貧困”人口的救助和幫扶政策相對(duì)缺失,導(dǎo)致部分“低收入邊緣群體”(“支出型貧困”群體)的實(shí)際生活水平甚至低于低保人群。
反貧困是人類進(jìn)入文明時(shí)代以來(lái)的全球性問(wèn)題,在消除絕對(duì)貧困之前,反貧困的重點(diǎn)就是解決絕對(duì)貧困問(wèn)題。我們國(guó)家解決貧困問(wèn)題的歷程也符合這一規(guī)律。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)即將取得全面勝利的背景下,黨的十九屆四中全會(huì)明確提出了“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”的要求,這標(biāo)志著中國(guó)扶貧戰(zhàn)略開(kāi)始從以消除絕對(duì)貧困為主向以解決相對(duì)貧困為主的轉(zhuǎn)變。
二、建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
在消除絕對(duì)貧困取得決定性勝利的背景下,我國(guó)及時(shí)提出“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”,從而實(shí)現(xiàn)了從消除絕對(duì)貧困為主向解決相對(duì)貧困為主的歷史性轉(zhuǎn)變。
1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)
沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國(guó)家財(cái)力、綜合國(guó)力的增強(qiáng),要消除貧困只能是一個(gè)美好的愿望。1952年中國(guó)GDP總量是679億元,1986年首次突破萬(wàn)億元大關(guān),1991年上升到2萬(wàn)億元,2001年突破10萬(wàn)億元,2006年超過(guò)20萬(wàn)億元,2010年超越日本,成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體,到了2021年中國(guó)GDP已突破110萬(wàn)億元,邁上了新臺(tái)階。
黨的十八大以來(lái)我們各級(jí)財(cái)政部門(mén)不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu),加大扶貧資金的投入,2017年全國(guó)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金就達(dá)到1400多億元,其中中央財(cái)政高達(dá)860.95億元,比上一年增加200多億元,增長(zhǎng)率達(dá)到30.3%。2018年,中央財(cái)政補(bǔ)助地方專項(xiàng)扶貧資金進(jìn)一步增加到1060.95億元,同比又增加200億元。如果沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,沒(méi)有國(guó)家財(cái)力的增加,消除絕對(duì)貧困不可能有這樣大的投入,我們今天更不可能把反貧困的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困。
2.人民向往美好生活的強(qiáng)烈訴求
進(jìn)入新時(shí)代,我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化,這是黨的十九大報(bào)告作出的判斷,一方面我們?nèi)嗣衩篮蒙钚枰找鎻V泛,不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日益增長(zhǎng)。另外一方面,我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平整體上顯著提高,社會(huì)生產(chǎn)能力在很多方面進(jìn)入世界前列,但發(fā)展的不平衡、不充分問(wèn)題仍然突出,已經(jīng)成為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的最主要的制約因素。因此,要滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要,就要縮小收入差距,解決相對(duì)貧困問(wèn)題,建立反相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制。
三、多舉措建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制
同解決絕對(duì)貧困問(wèn)題相比,解決相對(duì)貧困問(wèn)題要更為復(fù)雜艱難,將是一個(gè)更為長(zhǎng)期的過(guò)程。為此,必須更新反貧困的理念思路,構(gòu)建解決相對(duì)貧困的政策、制度和長(zhǎng)效機(jī)制。
1.堅(jiān)持動(dòng)態(tài)和多維識(shí)別相對(duì)貧困
在消除絕對(duì)貧困之后,適應(yīng)解決相對(duì)貧困的現(xiàn)實(shí)需要,必須建立一套更加科學(xué)合理的,并且符合中國(guó)實(shí)際的動(dòng)態(tài)和多維識(shí)別相結(jié)合的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn),因?yàn)榻鉀Q相對(duì)貧困需要精準(zhǔn)地把相對(duì)貧困人口識(shí)別出來(lái)。眾所周知,絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)是按照最低生活水平、最低生活需要的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的,而其中又主要是收入標(biāo)準(zhǔn)。在2015年,中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議提出“兩不愁三保障”的目標(biāo)要求,也就是農(nóng)村貧困人口不愁吃不愁穿,義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障?!皟刹怀钊U稀钡拿撠毮繕?biāo),就是對(duì)單純收入標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)有力補(bǔ)充。那么,相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)又該如何確定?這里主要有兩種方法:第一種是收入比例法,第二種是人群固定比例法。
歐盟采用的就是收入比例法,低于平均收入的60%以下就是相對(duì)貧困人口;經(jīng)合組織OECD則提出了收入中位值或者平均值的50%的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn),在一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)內(nèi),收入低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的就是相對(duì)貧困人口。至于人群固定比例法,世界銀行提出了按照一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)平均收入的1/3以下作為相對(duì)貧困人口的標(biāo)準(zhǔn),新加坡則是按照收入最低的20%住戶為標(biāo)準(zhǔn)作為相對(duì)貧困人口,而多數(shù)國(guó)家都是按照總?cè)丝谑杖胱畹偷?0%或者10%以下作為相對(duì)貧困人口。不管是收入比例法還是人群固定比例法,兩者都有其合理之處,但這不意味著中國(guó)能夠完全照搬,確定相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)需要認(rèn)真研究的課題。
2.更加重視反支出型、能力型貧困
要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)和多維識(shí)別相對(duì)貧困,也就是重視反收入型貧困的同時(shí),要更加重視反支出型貧困,既要通過(guò)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等扶持和社會(huì)保障來(lái)提高貧困群眾的收入水平,更要通過(guò)化解因?qū)W、因病、因殘等致貧返貧的風(fēng)險(xiǎn),解決支出型貧困問(wèn)題。所以在重視解決物質(zhì)貧困的同時(shí),要更加重視解決能力型貧困,既要通過(guò)物質(zhì)型來(lái)幫扶改善貧困群體的生活狀況,更要通過(guò)提升貧困群體的基本可行能力,解決能力貧困或者隱形貧困問(wèn)題。所以在黨的十九屆四中全會(huì)提出的健全七個(gè)方面的國(guó)家基本公共服務(wù)制度體系,加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè),就是著眼于提升貧困群眾的基本可行能力的角度提出的。
3.堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌
進(jìn)入新階段,解決相對(duì)貧困必須要堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,這是因?yàn)橄鄬?duì)貧困有其特殊性。一方面,城鎮(zhèn)的原生性相對(duì)貧困問(wèn)題仍然存在,尤其是支出型的貧困人口長(zhǎng)期游離在社會(huì)救助網(wǎng)之外。另一方面,城鎮(zhèn)出現(xiàn)了一種收入型相對(duì)貧困,這包括多方面的原因。比如“村改居”人口中就有一部分農(nóng)村相對(duì)貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)相對(duì)貧困人口。精準(zhǔn)扶貧中異地搬遷進(jìn)入城鎮(zhèn)的一部分搬遷人口中,也有一部分是相對(duì)貧困人口,特別是以農(nóng)民工為主體的人戶分離的一部分人口中,也屬于相對(duì)貧困人口。這些相對(duì)貧困人口都是從農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變到了城市人口,屬于收入型的相對(duì)貧困。所以解決相對(duì)貧困必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,既重視解決農(nóng)村的相對(duì)貧困,也要重視解決城市的相對(duì)貧困,兩者統(tǒng)籌考慮。但是講建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,不是忽視和放松農(nóng)村的反貧困,而是強(qiáng)調(diào)要更加高度重視城市的相對(duì)貧困問(wèn)題,統(tǒng)籌兼顧解決城鄉(xiāng)相對(duì)貧困問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)并重的解決相對(duì)貧困戰(zhàn)略。我們要打破城鄉(xiāng)分割,堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,創(chuàng)新城鄉(xiāng)多維的相對(duì)貧困治理機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)。
4.堅(jiān)持依法治貧
作為一項(xiàng)正式的制度化行動(dòng),國(guó)家在消除絕對(duì)貧困的時(shí)候出臺(tái)了很多社會(huì)救助制度,這就需要有更加強(qiáng)有力的法治保障,現(xiàn)在20多個(gè)省出臺(tái)了地方性扶貧開(kāi)發(fā)條例,國(guó)家和有關(guān)部門(mén)也出臺(tái)了200多個(gè)政策和實(shí)施方案。這些條例、政策文件、實(shí)施方案更多的是一種行政性法規(guī),在消除絕對(duì)貧困過(guò)程中它們發(fā)揮了非常好的效果,為打好適應(yīng)解決相對(duì)貧困這場(chǎng)持久戰(zhàn),必須從法律層面做好頂層設(shè)計(jì),將以往那些行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法固定下來(lái),上升為國(guó)家法律法規(guī)。我們的消除絕對(duì)貧困取得了決定性勝利,但是解決相對(duì)貧困更為長(zhǎng)久、艱巨,所以需要更有力的法律支撐。要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、群眾主體、法治保障的新的解決相對(duì)貧困的格局。
5.堅(jiān)持常態(tài)化治貧
要堅(jiān)持常態(tài)化扶貧,常態(tài)化治貧,解決相對(duì)貧困是長(zhǎng)期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程,是我們要轉(zhuǎn)變以往超常規(guī)扶貧的慣性思維,要走出一條常態(tài)化的治貧路子,這就需要我們?cè)诙喾矫嬷?#xff0c;包括健全和完善稅收、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障三大宏觀政策、促進(jìn)基本公共服務(wù)更多向相對(duì)貧困人口傾斜、更加重視和加強(qiáng)相對(duì)貧困人口的基本可行能力建設(shè)、更加充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用、重視公益慈善等社會(huì)組織的作用,把貧困治理作為國(guó)家治理體系和治理能力的一個(gè)治理能力現(xiàn)代化的重要方面。
“勝非其難也,持之者其難也?!泵撠氄辈皇墙K點(diǎn),縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距、解決相對(duì)貧困仍然任重道遠(yuǎn)。我們要從多個(gè)方面下功夫,建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制,乘勢(shì)而上、再接再厲、接續(xù)奮斗。
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