著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院教授、博士生導(dǎo)師，莫干山研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)聯(lián)席主任常修澤

縣域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本單元，縣域現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。改革開放以來(lái)，許多先行地區(qū)都將縣域作為發(fā)展的著力點(diǎn)和重要平臺(tái)，如浙江就通過(guò)發(fā)展塊狀特色產(chǎn)業(yè)，形成了“一縣一業(yè)”“一村一品”的區(qū)域特色工業(yè)格局，通過(guò)20年來(lái)大力實(shí)施“千萬(wàn)工程”，不斷釋放鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿?#xff0c;以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路，縣域經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。如今，浙江業(yè)已成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為均衡的省份之一。

日前，筆者在浙江臺(tái)州仙居等地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在縣域范圍內(nèi)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)之所以能夠蓬勃發(fā)展、鄉(xiāng)村環(huán)境之所以能夠不斷優(yōu)化、共同富裕格局之所以能夠形成，很重要的一點(diǎn)，是實(shí)實(shí)在在地發(fā)揮了多種要素的聚集效應(yīng)。

一、問(wèn)題的提出：要素型改革在縣域怎么“落地”

去年（即2022年）春天，我完成了研究報(bào)告《中國(guó)經(jīng)濟(jì)三型趨勢(shì)論》，黨的二十大前在《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》（2022年第5期）公開發(fā)表。這只是一個(gè)學(xué)者的“應(yīng)然”研究，至于“實(shí)然”如何，則要看政界等因素。

所謂“三型”，就是“民富型發(fā)展、要素型改革、制度型開放”。通俗說(shuō)，就是“發(fā)展重民富，改革重要素，開放重制度”。

針對(duì)“要素”，我提出過(guò)“七要素論”：依序是勞動(dòng)、土地、資本、知識(shí)、技術(shù)、管理和數(shù)據(jù)。按照我的研究，七要素又可以分為三組：第一組是“人本要素”，包括勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)與管理。第二組是“物本要素”，包括資本和土地。第三組是“人與物混合型”，也是最新的要素，那就是數(shù)據(jù)。

那么，對(duì)于縣域而言，怎么樣促進(jìn)要素型改革的“落地”？圍繞這一問(wèn)題，我進(jìn)行了研究。

二、分析問(wèn)題：雖是潛在“要素聚集地”,但不是現(xiàn)實(shí)“要素聚寶盆”

從潛在意義上說(shuō)，縣域確實(shí)是要素聚集地之一：

第一，有人。第七次全國(guó)人口普查顯示，全國(guó)農(nóng)村戶籍人口7.6億人，常住人口4.98億人。其中多數(shù)在“縣域”，只有一小部分在“市轄區(qū)”。

第二，有地。全國(guó)耕地總面積19.18億畝，扣除市轄區(qū)的，縣域估計(jì)大約占85%到90%左右，約16到17億畝。這是縣域內(nèi)一個(gè)重要的要素。

第三，有資本。全國(guó)城鄉(xiāng)現(xiàn)有5000多萬(wàn)家民營(yíng)企業(yè)，登記在冊(cè)個(gè)體工商戶超過(guò)1.1億戶，其中相當(dāng)一部分在縣域。另外，作為市場(chǎng)主體的“農(nóng)民專業(yè)合作社”，基本上都在縣域。以上三類市場(chǎng)主體的資本，不可小覷。

還有其他要素（這里從略）。正因?yàn)檫@些要素的存在，所以，從“潛在意義”上說(shuō)，縣域是“要素聚集地”。但是，現(xiàn)在的問(wèn)題是，縣域并不是經(jīng)濟(jì)意義上的“要素聚寶盆”。

第一，雖然縣域“有人”（且人數(shù)不少），但勞動(dòng)力和其他人才配置仍然僵滯，他們的潛力和創(chuàng)造性尚未發(fā)揮出來(lái)。

第二，雖然縣域“有地”，但是不少地處于閑置狀態(tài)。我在海南做過(guò)調(diào)查，最近處置的閑置土地就達(dá)5.15萬(wàn)畝，一個(gè)陸地面積小小的海南省（陸地面積只有3.4萬(wàn)平方公里）處置的閑置土地就有5萬(wàn)多畝，尚未處置的還有多少？以小見大，中國(guó)各縣域又有多少閑置土地？

第三，雖然縣域“有資本”，但是不少資本處于一種呆滯狀態(tài)，難以流動(dòng)，難以“聚寶聚財(cái)”。

正是基于這些問(wèn)題，我提出了變“要素聚集地”為“要素聚寶盆”的命題。

三、十點(diǎn)具體建議

如何打造縣域經(jīng)濟(jì)“要素聚寶盆”呢？圍繞人本要素、土地要素和資本要素，提出自己的十條建議。

（一）激活人本要素方面，四條建議：

第一條，建議瞄準(zhǔn)城鎮(zhèn)化指標(biāo)兩口徑之間的“巨量缺口”，切實(shí)推進(jìn)戶籍制度和相關(guān)配套制度改革。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)按常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率為64.72%（截至2021年底），而按戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率只有46.7%，兩者相差18個(gè)百分點(diǎn)。

這一數(shù)字背后是2.5億多的農(nóng)民工群體，他們雖然進(jìn)了城鎮(zhèn)（包括縣城和建制鎮(zhèn)），但是并未共享城鎮(zhèn)（包括縣城和建制鎮(zhèn)）的文明，如醫(yī)療、子女教育等。這涉及幾項(xiàng)重大的制度性改革，建議通過(guò)加快推進(jìn)戶籍制度改革以及相關(guān)配套制度改革來(lái)解決。

第二條，適應(yīng)中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)正在出現(xiàn)的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（一產(chǎn)）智能化、農(nóng)產(chǎn)品加工（二產(chǎn)）智力化、農(nóng)業(yè)服務(wù)（三產(chǎn)）智慧化”趨勢(shì)，建議在縣域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)產(chǎn)品加工者和農(nóng)業(yè)服務(wù)者中，建立相關(guān)“技能技術(shù)評(píng)價(jià)制度”，以打造中國(guó)的“大國(guó)農(nóng)匠”和“農(nóng)民技師”。

第三條，對(duì)縣域范圍內(nèi)科技人員的職務(wù)發(fā)明成果，建議按照《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，參考拙著《廣義產(chǎn)權(quán)論》（2009）關(guān)于“職務(wù)發(fā)明成果產(chǎn)權(quán)分割”的論述，給相關(guān)發(fā)明者合理界定應(yīng)得的部分所有權(quán)及相關(guān)權(quán)益。對(duì)于曾因此受到不公正待遇的，恢復(fù)名譽(yù)、落實(shí)政策。

第四條，建議選擇少數(shù)條件成熟的縣域，開展“人才身價(jià)賦能”試點(diǎn)。尤其是對(duì)于小微企業(yè)，如果沒(méi)有相應(yīng)物質(zhì)資產(chǎn)做抵押，可以在“身價(jià)評(píng)估和銀行授信”基礎(chǔ)上，用企業(yè)家和技術(shù)人員的“身價(jià)”作為抵押物。這不僅是解小微企業(yè)燃眉之急的“速效藥”，更是創(chuàng)建“人才有價(jià)制度”的突破口。

（二）搞活“土地要素”（主要是“三塊地”）方面，三條建議：

第五條，第一塊地：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。過(guò)去由政府強(qiáng)制征用再通過(guò)“招拍掛”，形成可觀的土地財(cái)政收入（根據(jù)財(cái)政部披露，2021年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到8.7萬(wàn)億元）?，F(xiàn)在，國(guó)家已下文件允許“農(nóng)地入市”（指村集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)用地），無(wú)須再經(jīng)政府征收轉(zhuǎn)為國(guó)有，而直接由農(nóng)民自己“招拍掛”。建議縣域領(lǐng)導(dǎo)支持農(nóng)民直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，以把土地增值收益這塊“蛋糕”切實(shí)分到農(nóng)民集體手中。

第六條，按照要素市場(chǎng)化改革的思路，農(nóng)地主要是推進(jìn)“三權(quán)分置”改革：所有權(quán)是集體的，承包權(quán)是農(nóng)戶的，承包權(quán)的經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的，這個(gè)思路應(yīng)繼續(xù)運(yùn)作。我這里提的構(gòu)思是，在2.5億多農(nóng)民進(jìn)城（其中有一部分不再回村）的新形勢(shì)下，需超前研究土地承包權(quán)如何流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。這個(gè)趨勢(shì)早晚會(huì)出現(xiàn)，建議現(xiàn)在著手研究，早研究，早試點(diǎn)。

第七條，搞活宅基地。宅基地問(wèn)題的歷史經(jīng)緯頗為復(fù)雜。我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)今閑置宅基地甚多，院子里雜草叢生，日漸衰敗。要解決此問(wèn)題，可暫回避歷史沿革，在推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”上下功夫：所有權(quán)是集體的，農(nóng)戶“集體組織成員資格權(quán)”是農(nóng)民家庭的，搞活的基點(diǎn)放在資格權(quán)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)上。我在浙江看到，宅基地流轉(zhuǎn)后，用以搞民宿、做經(jīng)營(yíng)等，閑置浪費(fèi)問(wèn)題有所緩解。建議再放開一點(diǎn)，搞活宅基地。

以上“三塊地”市場(chǎng)放活后，農(nóng)民除獲得勞動(dòng)收入以外，還可獲得一部分財(cái)產(chǎn)性收入，這將大大有利于農(nóng)民逐步邁向富裕之路。

（三）激活資本要素方面，三條建議：

第八條，針對(duì)社會(huì)上對(duì)“資本”的不正確輿論，建議在理論上確立“資本中性論”，對(duì)資本的逐利性這樣一個(gè)“中性范疇”，不應(yīng)該作為一個(gè)負(fù)面的經(jīng)濟(jì)范疇而加以貶損。

第九條，建議在實(shí)踐中為推動(dòng)資本市場(chǎng)的發(fā)展作新的探索，例如可嘗試在縣域搞“知識(shí)產(chǎn)權(quán)證券化”試點(diǎn)，如廣州“中新知識(shí)城”，以進(jìn)一步發(fā)展“標(biāo)準(zhǔn)資本市場(chǎng)”，并尋求與境外如新加坡等國(guó)家和地區(qū)的“知識(shí)產(chǎn)權(quán)證券雙向互認(rèn)”。

第十條，除標(biāo)準(zhǔn)的資本市場(chǎng)外，應(yīng)注重建立縣域的“非標(biāo)資本市場(chǎng)”，包括建立健全農(nóng)村土地等產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)和縣域碳排放權(quán)市場(chǎng)等。海南省臨高縣和陵水縣組織農(nóng)民植樹養(yǎng)樹，保護(hù)生態(tài)，有效減碳，并與一些需要“減碳指標(biāo)”的電廠鋼廠進(jìn)行區(qū)域內(nèi)“碳匯交易”；浙江發(fā)布全國(guó)首部省級(jí)GEP核算標(biāo)準(zhǔn)《生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值(GEP)核算技術(shù)規(guī)范陸域生態(tài)系統(tǒng)》，實(shí)現(xiàn)了對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值量化，都做得有聲有色。縣域內(nèi)“非標(biāo)資本市場(chǎng)”大有可為。

十條“干貨”，供推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興參考。

（本文根據(jù)常修澤在2023中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大會(huì)上的主旨發(fā)言整理，來(lái)源：浙江學(xué)習(xí)平臺(tái)）